信用体系建设还缺乏统一法律体系

来源 :经济参考报 访问次数 : 发布时间 :2018-11-07

为了营造诚实守信的社会环境,全国各地纷纷出台相应的方案和措施,建立守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。但从目前实践来看,由于中央层面缺少信用体系建设的统一立法,各地信用体系建设缺乏标准,信用体系建设还存在着诸多困难。

在推动信用体系立法过程中应当注意:信用立法要避免与道德混为一谈,中央信用立法需充分总结地方立法经验,立法应明确惩戒尺度,应设置明确统一标准,需要为进一步加强政府数据共享提供法律依据。

“人而无信,不知其可也”,诚实守信自古以来就是中华民族传统美德的重要内容。在当今时代,信用体系建设对于推动经济发展、完善政府治理、改进社会风气均具有重要意义。为此,中共中央印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》指出:“探索完善社会信用体系相关法律制度,研究制定信用方面的法律,健全守法诚信褒奖机制和违法失信行为联合惩戒机制。”但从目前实践来看,我国信用体系建设尚存在一些薄弱环节,需要引起各方的高度重视。

信用体系建设还存在制度障碍

当前我国社会信用体系建设尚在起步阶段,履约践诺的社会氛围尚未完全形成,无论是商业经营,还是社会生活抑或科研生产,欺诈、虚报、冒领、不端等现象仍屡禁不止。为了克服上述难题,营造诚实守信的社会环境,全国各地纷纷出台相应的方案和措施,建立守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制,但从目前实践来看,由于中央层面缺少信用体系建设的统一立法,各地信用体系建设缺乏标准,这可以说是信用体系建设的最大欠缺。

首先,联合褒奖缺乏统一标准。

2016年,国务院发布《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》 (以下简称《意见》) ,通过荣誉“红利”、审批“红利”、便利“红利”、监管“红利”、交易“红利”、推介“红利”六大信用“红利”让守信者获利,并以此推动良好社会风气的形成。但在实际操作中,判定守信者的标准、程序、依据并不统一,确定守信者可获福利的方式也不明确。大多数地方政府只是停留在荣誉红利上,如在政府信用网站上表彰公示守信的企业、组织和个人等。对于其他红利,如守法诚信者如何享受审批红利、监管红利以及交易红利,除了浙江、河北、湖北、上海等地在《意见》的基础上略有扩展外,其他地方政府均未有所突破,也很难有所突破。

其次,联合惩戒缺少法律依据。

当前,各级政府和人民法院都在对失信人实施惩戒措施,其中,法院对失信被执行人的联合惩戒措施最为有效,失信被执行人不仅在出行、住宿、工作、信贷等方面会受到限制和影响,而且还可能波及家庭成员的生活,如影响子女的正常上学。根据《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》第三条规定:“被采取限制消费措施的被执行人,子女不得就读高收费私立学校。”上述举措虽然对失信被执行人形成了强大威慑,但若仔细推敲不难发现,其法律依据并不充分。《民事诉讼法》第255条规定:“被执行人不履行法律文书确定的义务的,人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境,在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。”对失信被执行人采取限制出境、通过媒体曝光等符合《民事诉讼法》之规定,但对失信被执行人考公务员、入党、入伍、当人大代表、当高管、子女入学等采取诸多限制则缺少法律依据。《立法法》第82条规定,“没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。

显然,对失信被执行人的限制措施很多都减损了权利,增加了义务。而对失信者的惩戒依据并不是法律,而是来自于规范性文件,来自于司法解释。此外,如何处理企业与实际控制人的关系,也缺乏法律依据。如企业因违法需要进行信用惩戒的,是否可以波及其实际控制人,以防止实际控制人借“壳”规避失信惩戒,法律上缺失明确授权。

再次,信用信息系统面临平台多、内容不统一、信息难共享的困难。

信用信息对于推进放管服改革至关重要。加强信用监管,保护守法合规的经营者,惩戒违法及不诚信的市场主体,是加强事中事后监管的重要手段。近年来,一些地方注重推进共享监管信息、探索信用监管取得了明显成效。比如,有的地方与工商、经信等部门对接,将法人库、人口库、空间地理库、市场主体库、信用信息库、实有房屋库等基础数据库接入本地监管系统,完成审批及处罚结果信息的归集,形成了层面统一、动态的监管信息资源数据仓库,极大地提高一线监管、执法效率。有的地方还探索研究根据监管对象违法失信情况,限制其房屋交易、将违法信息记入诚信记录、行刑衔接等相关工作机制,还与第三方征信机构联合,打通企业与个人信用信息的共享通道,推动完善信用约束机制。但信用信息平台建设重复、内容共享难是目前制约诚信体系和事中事后监管的瓶颈。

目前,国家正在建设企业信用信息平台,各地也有不少类似的平台,平台重复建设严重,且上下、横向平台间尚未贯通,不同条线的部门间监管信息难共享。基层执法部门填入办案系统的数据自身却无权限调用,难以在本地区监管中发挥应有的作用。企业信用信息库与个人信用信息库两个平台各自为战,企业信用信息与对应的相关自然人的个人信用信息难以匹配比对,失信惩戒存在短板。

另外,信用信息的收集使用缺乏规范,存在安全隐患。

第一,信用信息的范围边界有待厘清。一般而言,信用信息应当主要是用来评价个人或者经济组织的履约能力,对于个人而言重点应是其资信情况,对于经济组织而言还可包括其守法情况。但近年来也出现了“信用泛化”的趋势,比如有的地方将交通违法、损坏共享单车、旅游中的不文明行为等纳入个人信用记录,个人的上述行为确有不妥,但一概作为信用信息来使用未免有失偏颇,因为虽然可以评判特定个人的人品等,但其一般不涉及个人的履约能力。纳入及运用信用记录不做细分的话,无助于信用体系的建设。第二,信用信息的使用有待规范。目前,一些机构和平台倾向于对外发布个人或者企业的失信信息,但晒在网站上的海量信息对于需要使用有关信息的个体来说并不方便,同时,还有信息被滥用的风险。第三,信用信息是否可以被“遗忘”缺乏明确的规范。虽然我们希望让失信者一处失信、处处受限,但绝不能一次失信、限制终身,这也不符合世界通行的标准。但目前我们还没有明确的规则来对失信信息的时效做出规定。

最后,信用体系建设难以形成合力。

企业、组织、公民的信用信息分散在法院、公安、工商、食药、民政、国土、银行、网信等部门和单位中,有的信用信息甚至在微信、淘宝、滴滴、ofo、摩拜、芝麻信用、京东等商业机构中。从当前实践来看,信用体系建设尚未形成合力。就政府而言,政府部门与部门之间的信用信息互不相通,信息滞后现象屡有发生,不同平台之间的信用信息存在不一致、不准确的现象。从社会企业方面来说,企业所掌握的各类信息,无论是平台上储存的信息,还是经过大数据测算得出的信息,均未向政府备案。当下发生的多起滴滴司机侵犯乘客的事件及其他事件,均说明企业向政府报备数据的重要性。

完善信用体系立法需要注重的问题

加强信用体系建设,有助于维护市场正常秩序,有益于营造诚信社会环境,有利于提高政府监管效率。完善信用体系立法,则能够保障诚信褒奖制度,失信惩戒有法可依,但在推动信用体系立法过程中应当注意以下几个方面的问题。

第一,信用立法要避免与道德混为一谈。

信用体系立法并非将道德直接变为法律规定。与法律相比,道德会因时代、地域、宗教信仰等发生变化,具有不稳定性,极易被滥用,而且道德的可操作性极差,无法真正地指引企业、组织和个人的行为。在法律实证主义的立场中,法律应当与道德分离,法律是否有效不应当引入道德判断。若不加审慎地将道德直接转变为法律,则会导致法律专业术语混乱复杂,含糊不清。在推动信用体系立法过程中,应避免直接引入道德概念,正确的做法是,对道德内容予以甄别和转化,将含混不清的道德概念转化为清晰明确的法言法语,将复杂的道德判断转化为逻辑清晰的归纳判断。为此,还需要尽可能明确信用信息的外延,防止信用信息的盲目扩大化。同时,要重视信用信息有针对性的分类、精准利用,如破坏共享单车行为可以禁止行为人通过其他平台使用共享单车,但不宜作为不预授信的依据。

第二,信用立法需充分总结地方立法经验。

中央层面的法律离不开地方立法的尝试,当前河北、上海、湖北等地已经或正在推动信用体系立法,地方立法经验可以为中央立法提供借鉴,同时也为中央立法积累经验。地方在推动信用体系规范建设过程中面对的问题各不相同,处理的方式互有差异,故形成了多个立法试验样本。中央层面的立法应当直面信用立法中存在的问题,总结地方立法经验,弥补地方立法的不足,提高信用立法的质效。

第三,信用立法应当明确惩戒的尺度。

限制失信人各种权利的惩戒措施从道义上来说是合情合理的,也容易得到人们的理解和支持,但这些惩戒措施仍然需要有充分的法律依据。一般而言,限制失信被执行人的经济权利之外的权利,如政治权利、子女入学权利等需要立法予以明确,避免出现过度惩戒或违法惩戒的情形。而对于企业而言,法律同样要明确实际控制人存在哪些失信行为的,不得继续实际控制企业、不得以任何方式新设同类企业等。而且,立法还需要明确各类信用信息的有效周期,避免一次失信、惩罚终身。

第四,信用立法应设置明确统一标准。

信用体系建设涉及信用等级,即便信用良好也会有非常良好、特别良好、良好等区别。明确信用等级有助于配套相关的奖励和惩戒举措,统一信用等级则可以推动全国信用共享通用,并最终促进全国信用体系建设向纵深迈进。

第五,加强信用立法还需要为进一步加强政府数据共享提供法律依据。

《国家信息化发展战略纲要》已经明确提出,以公民身份号码、法人和其他组织统一社会信用代码为基础,建立全国统一信用信息网络平台。为此,应进一步加大政府数据的开放共享,打破数据壁垒。各业务条线的主管部门不但要搭建自上而下贯通的办案系统,实时采集监管数据,还应当将系统之间的数据共享作为必备要素,并开放权限、允许基层部门依规共享数据。建议国家尽快出台政府数据共享的细化要求,明确各部门的责任,让政府数据跑起来、让事中事后监管更有力。应逐步整合各部门、各地区建设的信用信息平台,做好规划,避免推倒重来式的建设模式,实现信用数据全国统一、全国联网、上下贯通。


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